重庆专业房屋律师:无主体负责情况下强拆主体的认定或推定

 

最高法院判例:无主体负责情况下强拆主体的认定或推定

——李波、XX诉惠民县政府行政强制及行政赔偿案

【裁判要旨】


行政诉讼的适格被告,应当根据“谁行为,谁被告;行为者,能处分”的原则确定。通常情况下,行政行为一经作出,该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下,行政行为的适格主体在起诉时难以确定,只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。据此,在无主体对强拆行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。


【裁判文书】


中华人民共和国最高人民法院


行 政 裁 定 书


(2018)最高法行再113号


本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中,一、二审法院均是以李波、XX提供的证据不能证明惠民县政府组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为为由,认为惠民县政府并非本案适格被告,进而裁定驳回起诉。故本案的争议焦点为,被申请人是否为本案被诉行政强制行为的主体。


行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为,谁被告;行为者,能处分”的原则确定。通常情况下,行政行为一经作出,该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下,行政行为的适格主体在起诉时难以确定,只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,“(一)、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。(二)、市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定,“(一)、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作,房屋征收实施单位不得以营利为目的。(二)、房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的,应当查明是否受行政机关委托实施。


本案被诉强制拆除房屋行为发生于2015年8月13日,再审申请人作为被征收人事先没有与征收人达成补偿安置协议,也无证据证明征收人已经作出强制拆除决定,故本案被诉强拆行为属于事实行为。经调取本案一、二审卷宗查明,再审申请人曾向一审法院提交西关片区指挥部发布的《公示》、历史文化名城指挥部发布的《公告》、西关片区指挥部制作的《孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表》、《惠民县孙武镇房屋征收补偿分户估价明细表》、拆除房屋的照片等。再审申请人的涉案房屋位于上述《公示》与《公告》的征收范围内。上述两个指挥部均为行政机关为了旧城改造项目专门设立的临时机构。一审开庭审理中,惠民县政府认可上述《公示》、《公告》及《孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表》的真实性,仅就实施主体问题予以否认。再审被申请人在一审中提交的七份《西关片区旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书》亦表明,西关片区旧城改造项目是按照该县城市总体规划进行的房屋征收,虽然该协议的签订主体为鼓楼街居民委员会与各被征收人,但惠民县政府作为征收部门在备案栏加盖了政府公章。上述证据均可以证明,涉案房屋位于征收及旧城改造范围内,被征收人未与征收人达成补偿安置协议,涉案房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。


至于实施本案被诉行政强制行为的主体,虽然再审申请人曾向公安机关报案称涉案房屋系被山东鼎烁房地产开发有限公司的人员故意毁坏,但公安机关作出的《不予立案通知书》说明不存在刑事犯罪。一、二审法院在未查明该公司是否为相关用地单位、是否受行政机关委托的情况下,以被申请人否认实施被诉强拆行为为由,将举证责任分配由再审申请人负担,不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定。该款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的证据材料。”李波、XX起诉时向一审法院提交的证据,可以初步证明惠民县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责,在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下,除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失,否则举证责任应由惠民县政府承担。在惠民县政府无法举证证明非其所为的情况下,可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。


综上,一、二审裁定驳回李波、XX的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:


一、撤销山东省滨州市中级人民法院(2015)滨中行初字第15号行政裁定书;


二、撤销山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号行政裁定书;


三、指令山东省滨州市中级人民法院继续审理本案。


相关判例(链接)及裁判要旨:


1.最高法院判例:土地征收公告发布后强拆主体的推定——韩锋诉武汉市政府行政强拆案


裁判要旨:根据《土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。


2.最高法院判例:土地征收中合法建筑拆除的适格被告与起诉期限——刘以贵诉阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局城建行政强制案


裁判要旨:


(1)关于土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告


农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除,宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为,而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法进行补偿,整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题,应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定,依法加以判定。


在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下,拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在,即义务之所在,也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权,也是其必须履行的法定义务,更是其应尽的责任;在法律没有相应授权性规范的前提下,土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。


在经依法批准的征地过程中,因合法房屋被强制拆除引发的行政案件,土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告;除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。


(2)关于用地单位实施强制拆除行为的性质


按照征地补偿安置方案组织实施的行为,均为有权行政机关行使行政职权的行为,而非用地单位等的民事行为;被征收人所得到的补偿,也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿,而非用地单位私法上的补偿;相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等,也均是土地行政主管部门等的法定职权。


(3)关于起诉期限


适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是,公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为,相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。


即使认为本案确认强制拆除行为违法之诉存在超过起诉期限的情形,也应当结合当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条和第四十四条第一款第六项的规定,认定刘以贵超期起诉具有正当理由。


(4)关于违法强拆后行政机关及时采取补救措施的义务


行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后,应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失;如认为被征收人诉求明显不符合法律规定,应当及时依法作出书面决定,及时交付或者提存相应补偿(赔偿)内容,而不能怠于履行补偿安置职责,以反复协商代替书面决定,甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决,既损害被征收人补偿安置权益,又提高补偿安置成本,还扩大国家赔偿责任,损害政府依法行政形象。


3.最高法院判例:土地征收补偿义务主体的确定——上海蝶球开发部诉闵行区政府履行征收补偿法定职责案


裁判要旨:


(1)关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定


现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法给予公平合理补偿的制度;市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等,虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后,应当依法以自己名义作出征收决定,并在无法就补偿安置达成协议时,另行以自己名义依法作出补偿决定;但前述法律规范规定的不明确,并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在,即义务之所在,也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋,也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。


农村集体土地征收补偿形式虽然多样,参与主体虽然多元,但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决,且无法定主体作出补偿决定,又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判,则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责,要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府,不能以未实施强制拆除行为为由,而否定其应依法进行补偿安置的义务;即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”,依法无法满足,亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定,并依法告知救济途径;而不能怠于履行补偿安置职责,或者以反复协商代替书面决定,甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决,造成既损害被征收人补偿安置权益,又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。


(2)关于未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护


虽然未取得房屋所有权证,但长期实际使用房屋的权利人是适格的被征收人和补偿安置对象,应得到相应的征收补偿,具有提起要求市、县人民政府履行补偿安置职责之诉的原告主体资格。


(3)关于被征收人是通过民事诉讼还是行政诉讼主张补偿安置权益


在双方既不能通过协商或签订协议方式解决,且无法定主体作出补偿决定,又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下,通过请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职责的方式,由市、县人民政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿的法定义务,既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体,还有利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区(县)征地事务机构配合和具体实施补偿安置工作的监督职责。


4.最高法院判例:强拆首推行政行为——马桥酒店诉闵行区政府土地房屋行政强制案


裁判要旨:


(1)对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为


不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等,均为政府及其职能部门的法定职权。因此,对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。


(2)民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力


我国法律不认可私力救济。因此,民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。


5.最高法院判例:强拆主体不明时如何确定适格被告——万达公司诉中山区政府强制拆除并行政赔偿案


裁判要旨:在强制拆除房屋案件中,原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是,如果行政机关已经发布征收决定,或者作出违法建筑确认决定的,原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。


6.最高法院判例:街道办系行政主体——周必中诉渝北区政府要求确认行政强拆行为违法案


裁判要旨:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定,市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。依照上述规定,街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。